Boston Review: O que há de errado com a tecnocracia?

A palavra “tecnocracia” existe há um século, mas como termo de escárnio político ela floresceu desde a crise financeira global de 2008, especialmente no contexto da resposta de austeridade da União Européia à recessão. Críticos tem alegado, em particular, que a política da UE foi superdeterminada por especialistas não eleitos – especialmente aqueles dentro do Banco Central Europeu, cujas posições os isolaram da responsabilidade democrática. O movimento Occupy Wall Street do início dos anos 2010 deu voz a uma indignação semelhante nos Estados Unidos.

Em retrospectiva, esses debates agora são registrados como focos iniciais em um confronto político do século XXI sobre a relação entre especialistas e cidadãos – o que o cientista político Archon Fung chamado a ascensão da “democracia de ampla abertura e baixa deferência”. Os sinais desse confronto estão por toda parte. Desde que a pandemia do COVID-19 mergulhou o mundo em uma série de crises interligadas, agências de saúde pública como os Centros de Controle e Prevenção de Doenças (CDC) dos EUA foram acusadas de má gestão, falta de comunicação e até engano total, enquanto instituições econômicas como o Federal Reserve e o Banco Central Europeu exerceram amplo poder discricionário no caminho da recuperação. O que quer que se faça com os detalhes desses debates, é inegável que os cidadãos democráticos em muitas nações se encontram em uma posição de dependência e desconfiança, dependentes de instituições tecnocráticas, mas carentes de mecanismos significativos de supervisão e responsabilidade. A tecnocracia não pode ser descartada como um mero espectro da imaginação populista paranóica.

Ao mesmo tempo, o próprio conceito de tecnocracia permanece mal definido, e os argumentos contra ela carecem de uma base normativa firme e amplamente compartilhada. Os críticos têm muitos alvos, e nem sempre é claro exatamente em que bases devemos considerar esses alvos censuráveis. Uma razão para esta situação pode ser que a tecnocracia raramente tem sido uma preocupação central para a teoria democrática, apesar da esforços do filósofo alemão Jürgen Habermas e alguns de seus companheiros de viagem. Mesmo entre aqueles com simpatias democráticas, a tecnocracia pode parecer um alvo menos urgente do que oligarquia, autoritarismoou “minoritarismo. "

Na verdade, muitos acham o ideal tecnocrático desejável, ou pelo menos aceitável. Intelectuais liberais e progressistas muitas vezes abraçaram instituições tecnocráticas e meritocráticas, especialmente em face da insurgência “populista”. Por que não deixar as decisões para aqueles que são mais competentes para tomá-las? Argumentos provocativos recentes para meritocracia política e até mesmo epistocracia colocaram os democratas (em minúsculas) na defensiva. Mesmo alguns que evitam o tom excludente desses argumentos veem com bons olhos a despolitização das decisões políticas para que o lógica mais fria do utilitarismo pode prevalecer.

Mas aqueles que se preocupam com uma boa política, tanto quanto aqueles que se preocupam com a democracia profunda ou a cidadania pública, devem hesitar em morder a isca do tecnocrata. Mesmo que a tecnocracia não seja a ameaça mais terrível ou iminente à democracia, suas interseções com a dominação da elite e o governo minoritário merecem um exame sério. Resolver esses debates requer esclarecer exatamente o que significa tecnocracia – e como, por que e sob quais condições ela representa um problema para a democracia. Uma série de trabalhos acadêmicos nos últimos anos ajuda a esclarecer essas questões e oferece recursos valiosos para imaginar como deveria ser uma oposição democrática à tecnocracia.

O conceito de tecnocracia

Do que exatamente estamos falando quando falamos de tecnocracia? Embora implantado como termo de crítica hoje, a ideia remonta a uma proposta utópica de governo. Durante o final do século XVIII e início do século XIX, pensadores iluministas como Nicolas de Condorcet e socialistas utópicos como St. Simon e Auguste Comte anteciparam uma ciência preditiva da sociedade que permitiria o aperfeiçoamento do governo como um sistema racional de administração. A ideia de ultrapassar a política com racionalidade técnico-científica de tal forma que o “governo das pessoas seja substituído pela administração das coisas” é muitas vezes associada a São Simão, mas o criador da frase, de facto, foi o filósofo alemão (e coautor frequente de Karl Marx) Friedrich Engels, que acreditava que o estado comunista seria um supervisor da produção e não um árbitro de conflitos políticos. É neste contexto que Engels notoriamente antecipa o “definhamento” da própria forma estatal.

No século XX, propostas de governo por engenheiros foram avançadas por intelectuais como Thorstein Veblen nos Estados Unidos e Walter Rathenau na Alemanha, dando origem a um movimento tecnocrático de curta duração que propunha o governo por especialistas como solução para os problemas econômicos de a Era da Depressão. Como termo, “tecnocracia” não teve muito poder de permanência, mas o conceito de governo por especialistas provou ser influente. Nos Estados Unidos, em particular, a tecnocracia foi alternadamente reforçada e contestada por intelectuais e formuladores de políticas da Era Progressista. Enquanto os fins dos reformadores progressistas tendiam a ser populistas e igualitários, eles se dividiam sobre se os meios deveriam ser tecnocráticos ou democráticos, como evidencia o famoso debate entre o jornalista Walter Lippmann e o filósofo John Dewey.

Na visão “realista” de Lippmann, os cidadãos comuns eram impotentes e irremediavelmente limitados pela estreiteza de suas perspectivas e interesses e, portanto, incapazes de autogoverno. Mas especialistas e elites, ele sustentou, ainda poderiam entregar os bens que as pessoas querem de seus governos se autorizados a direcionar políticas com base no conhecimento científico social. Dewey, embora aceitando grande parte do relato de Lippmann no nível descritivo, acreditava que mais discussão pública e tomada de decisão – essencialmente mais democracia – era o mecanismo pelo qual os cidadãos podiam se educar e se organizar. Indiscutivelmente, foi a visão de Lippmann que prevaleceu no início do século XX, quando as abordagens de governança de cima para baixo predominaram na era do New Deal. Em seu livro Democracia Contra Dominação (2016), o jurista Sabeel K. Rahman explica que o New Deal buscou fins progressivos por meio de um paradigma gerencialista de governança econômica em que a expertise tecnocrática foi implantada em direção ao fim da otimização econômica.

Em meados do século XX, surgiu um contraponto distópico às visões progressistas ou socialistas da tecnocracia, enfatizando o caráter desumanizador de uma sociedade baseada no controle técnico. As obras clássicas neste gênero - da obra de Jacques Ellul A Sociedade Tecnológica (1964) para Herbert Marcuse Homem unidimensional (1964), Theodore Roszak A criação de uma contra-cultura (1969), e Kurt Vonnegut Tocador de piano (1952) – tendem a ser tingidos de desespero existencial sobre uma reavaliação de valores e um mal-estar civilizacional em que a humanidade é dominada pela tecnologia, técnica e racionalidade técnica. Nessa linha de argumentação, a tecnocracia “não é simplesmente uma estrutura de poder”, mas “a expressão de um grande imperativo cultural”, como Roszak colocou.

Tais argumentos podem nos ajudar a entender o que está em jogo no conflito entre tecnocracia e democracia como paradigmas abstratos, mas são menos úteis para identificar a tecnocracia no nível das instituições. Mais próximo da realidade está a preocupação entre os teóricos democráticos de que uma sociedade tecnológica, em virtude de sua complexidade, torna o conhecimento especializado uma necessidade de forma a justificar a exclusão do cidadão comum e, assim, desafiar a visão clássica de cidadania baseada no julgamento prático. Entre as teorias clássicas, essas preocupações são menos parecidas com as de Ellul ou Marcuse do que com a do cientista político francês Jean Meynaud, que argumenta em Tecnocracia (1969) que a ideia significa “a ascensão ao poder daqueles que possuem conhecimento ou habilidade técnica, em detrimento do tipo tradicional de político”. Isso nos aproxima do conceito de tecnocracia discutido desde a década de 1990, que tem a ver com o papel de uma classe especializada cujos desenhos políticos neutros ou instrumentais suplantam a discussão política de valores entre os cidadãos. A socióloga Elizabeth Popp Berman, entre outros analistas contemporâneos, estende essa preocupação ao argumentando que tanto os formuladores de políticas republicanos quanto os democratas naturalizaram uma abordagem à política econômica que dá como certa a importância da eficiência enquanto marginaliza preocupações concorrentes como justiça, justiça e igualdade.

Enquanto o conceito “clássico” ou “utópico” de tecnocracia implicava o domínio direto de especialistas, a tecnocracia, como realmente existiu, muitas vezes é “formalmente respeitosa dos valores e instituições democráticas”, como Claudio Radaelli observado. Muito do trabalho empírico sobre a tecnocracia tem sido guiado pelo pensamento de Miguel Centeno definição: “a dominação administrativa e política da sociedade por uma elite estatal e instituições aliadas que buscam impor um paradigma político único e exclusivo baseado na aplicação de técnicas instrumentalmente racionais”. Casos da tecnocracia na América Latina, por exemplo, descreveram os tecnocratas como uma classe autônoma capaz de promover seus interesses mesmo contra considerável oposição de políticos democraticamente eleitos. A tecnocracia, nesse sentido, é distribuída por todo o poder executivo do governo, bem como por instituições não governamentais que auxiliam os tecnocratas no desenvolvimento, defesa e execução de políticas.

Outros podem preferir uma definição mais restrita de tecnocracia que seja mais fácil de distinguir da democracia. Duncan McDonnell e Marco Valbruzzi, por exemplo, oferecer uma tipologia na qual governos “totalmente tecnocráticos” ou “liderados por tecnocratas” capacitam especialistas nomeados de fora do aparato político-partidário. Quatro dos regimes europeus que eles identificam – na Hungria, República Tcheca, Grécia e Itália – todos viram tecnocratas nomeados em resposta à crise financeira global. No entanto, as respostas políticas da UE e dos EUA à crise foram caracterizadas como tecnocráticas, apesar do fato de os especialistas não governarem ou “governarem” diretamente na grande maioria dos casos. (Uma exceção notável dos EUA ocorreu em Detroit.) Definir a tecnocracia como um tipo distinto de regime não faz justiça ao escopo completo da política tecnocrática.

Mais próximo da marca é o que Christopher Bickerton e Carlo Accetti têm identificado como o “apelo à transferência do poder político para atores e instituições que se legitimam por sua competência técnica e experiência administrativa”. Igualmente importante é para onde esse poder político está sendo transferido desde: funcionários eleitos e o público que os capacita. A justificativa para a tecnocracia é tipicamente que os especialistas tomarão decisões melhores do que o público ou seus representantes – e que tomarão as melhores decisões quando estiverem vários passos afastados das pressões políticas que geram. Ignacio Sanchez-Cuenca contende nesse sentido, que “a tecnocracia pode ser caracterizada como a tomada de decisões políticas por funcionários não eleitos que são nomeados em função de sua competência técnica. . . . A ideia central da tecnocracia é que a tomada de decisão política é 'despolitizada' por razões de eficiência e isolada do processo democrático”.

Juntando tudo isso, a tecnocracia pode ser melhor interpretada como conjuntos de atores e instituições, tipicamente, mas nem sempre, nacionais ou supranacionais, que concentram o poder entre especialistas não eleitos e tomam decisões vinculativas com base na experiência, em vez de oferecer contribuições meramente consultivas. . Instituições tecnocráticas desse tipo estão distribuídas pelas burocracias estatais, onde promovem políticas econômicas, de segurança nacional, militares, imigração, educação, meio ambiente e muito mais. Nessa perspectiva, não é importante chegarmos a uma conclusão sobre se um determinado sistema político, em sentido amplo, é tecnocrático ou democrático; a maioria exibe aspectos de ambos. Em vez de procurar identificar um ponto de fuga ou uma linha brilhante em que uma democracia “se torna” uma tecnocracia, devemos nos concentrar na identificação de manifestações ilegítimas ou indesejáveis ​​de tecnocracia – aquelas que antecipam, excluem ou diminuem as capacidades democráticas de tomada de decisão.

Os exemplos abundam de tais dominação tecnocrática. Muitos estudos de caso sobre tecnocracia no século XX se concentraram na política de desenvolvimento, incluindo saúde pública, infraestrutura e especialmente política fiscal – áreas em que os especialistas têm não apenas a ampla autonomia que caracteriza a tecnocracia, mas também, quando empoderados por governos nacionais ou supranacionais. instituições, alguma capacidade de forçar as mãos de políticos eleitos, oferecendo ou retendo fundos ou substituindo instituições locais. Uma das principais descobertas dessa literatura é que os tecnocratas podem apresentar e talvez entender seus projetos como apolíticos, mas mesmo assim se envolvem em manobras políticas para expandir sua influência e proteger sua autonomia. Na verdade, eles muitas vezes se destacam nesse aspecto de seu trabalho, mesmo quando os objetivos substantivos de suas políticas falham ou saem pela culatra. James Ferguson, por exemplo, demonstra em um estudo clássico que os projetos de desenvolvimento do Banco Mundial no Lesoto expandiram a burocracia estatal sem ajudar os pobres, enquanto os projetos de Eve Buckley trabalho recente sobre a política de desenvolvimento brasileira mostra que os tecnocratas negligenciaram as questões políticas de equidade e distribuição para manter o favor das elites governantes. Em ambos os casos, a promessa de “resolver” a pobreza sem confronto político levou ao enraizamento das desigualdades políticas e econômicas.

Embora esses casos apresentem alguns dos exemplos mais marcantes de dominação tecnocrática (e frequentemente de fracasso tecnocrático), esse problema dificilmente se limita ao mundo em desenvolvimento, é claro. A política econômica nos Estados Unidos e na UE é um exemplo disso. Em seu recente livro Poder não eleito: a busca de legitimidade nos bancos centrais e no Estado regulador (2018), Paul Tucker chama bancos centrais, como o Banco Central Europeu e o Federal Reserve dos EUA, de “epítome do poder tecnocrático”. E recentemente Bolsa na intersecção da história e da economia política esclareceu a trajetória intelectual e institucional que nos trouxe até aqui. Tanto em sua formulação inicial entre guerras quanto em suas articulações neoliberais mais recentes, a doutrina da independência do banco central justificou uma política de “excepcionalismo tecnocrático”, como disse Jacqueline Best, que suspende e contém a política democrática ordinária para impor “disciplina” sobre o Estado e circunscrevem as reivindicações distributivas dos cidadãos.

Rahman apresentou argumentos semelhantes em relação à política econômica dos EUA. Ele caracterizou a resposta do governo Obama à crise financeira de 2008, por exemplo, como um produto da filosofia “gerencialista” que enfatiza a necessidade de instituições reguladoras que sejam “centralizadas, lideradas por especialistas e politicamente isoladas, livres para fazer políticas sobre o base do conhecimento científico moralmente neutro”. Em outros lugares, ele afirma que o Dodd-Frank Bill – a peça central dos esforços de reforma do governo Obama – exibe um “impulso tecnocrático”, baseado na visão de seus arquitetos de que a boa governança é melhor perseguida pela contenção das pressões políticas e pela garantia da autonomia dos especialistas. Exatamente no momento em que era necessária uma política econômica mais responsiva e transparente, argumenta Rahman, os poderes executivo e legislativo atuaram em grande parte para isolar a tomada de decisões da pressão pública.

Mais amplamente ainda, tanto os Estados Unidos quanto a UE delegam um nível profundo de poder de tomada de decisão a agências administrativas que recebem pouca supervisão significativa do público ou de funcionários eleitos - não apenas bancos centrais, mas instituições como o CDC, a Agência de Proteção Ambiental e a Food and Drug Administration. Examinar a natureza tecnocrática dessas instituições pode parecer arriscado em um momento em que a direita dos EUA está montando uma assalto no estado administrativo. Mas as críticas democráticas à tecnocracia não implicam ver todas as formas de burocracia como inatamente malignas ou ilegítimas. Em vez disso, eles levantam questões sobre as cadeias de responsabilidade que ligam suas ações ao público – e quais compromissos democráticos nos dizem sobre como essas formas institucionais podem precisar ser reformadas.

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